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4、最高人民法院的司法解释已经成为被公民个人和社会组织向全国人大常委会提出合宪性审查和合法性审查建议的重点，[xxxv]也已成为全国人大常委会进行合宪性审查和合法性审查的主要对象，[xxxvi]因此，如何保证其自身的司法解释符合宪法和法律，是一个值得最高人民法院高度重视的问题。

[xi]参见章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，《北方法学》2008年第6期，第68-76页。尽管学界对此次改革极为关注，但目前仍然依据传统法学理论框架展开分析和解读。

中国共产党自改革开放以来的意识形态构建，采取的正是通过执政有效性积累合法性的路径，作为党指导思想之一的三个代表重要思想所揭示的正是这一点。如果不问责，则事件引发的合法性压力难以消解，影响执政权威。对于维护党的执政地位，这种安排可以避免使党的组织处于矛盾的焦点，避免使整个政治体制绷得太紧，体现了一定的弹性和灵活性。因为，如果党的机构逾越了政治决策VS法律执行的界限，直接以自己的名义作出影响公民、法人、其他组织权利义务的行为，其实质就是行政行为，此时党的机构就是行政主体，当事人就可以寻求行政诉讼或者行政复议，这只需要我们在学理上更新这些概念中所涉行政二字的内涵，对其做实质化的理解即可，而无需修改这些概念的名称。尽管此前不乏党政机构合设、合署的实践，但毕竟是个例，不足以对行政法理论体系形成冲击。

[xix]参见朱光磊、周振超：《党政关系规范化研究》，《政治学研究》2004年第3期，第51-57页。行政法的核心任务是解决行政的合法性问题，即谋求法律对行政的有效控制。3.主债务人迟延履行债务的。

在这种意义上，形成性行政行为产生了法律状态的变化并且改变了公民与行政机关间的权利义务关系，没有行政行为就不可能存在此种法律状态。···原告1997年申领驾驶执照时有年龄上的瑕疵，但期间原告的驾驶证经过年审合格，其他条件也符合驾驶条件，应认定其仍有驾驶资质。长久以来，学界对民行、行刑交叉争议解决方案的寻求主要落在诉讼实益的考量之上，从而人为地割裂作为体系的行政法。以依法律行政原理为基础的法治国实际上排除了行政权的专断，[54]要求法院对行政活动进行审查。

这种构成要件效力的概念以行政行为的存在事实作为效力产生的前提，其他主体因为无法否认行政行为的存在，所以得受其拘束，从而将已存在的行政行为作为自身决定的基础。[55]《基本法》第20条第3款规定，行政权与司法权受法律与法的拘束。

权力的分立与制约是主权性权力划分的两个面向，但近世的宪法基于反专制王权的需要，往往强调权力间的区隔与制约，特别是凸显立法机关和司法机关对行政活动的控制与监督。根据这一标准，行政行为可分为决定私法效果、促成私法效果以及确认私法效果的行政行为，[107]其中决定私法效果和促成私法效果是指以变更法律地位或法律关系的私法形成的行政行为，而后者为仅对私法效果予以确认的行政行为。而形成私法效果的行政行为则可以拘束法院，此类行为即使存有瑕疵，法院的决定也不得与之相矛盾，对于行政行为的撤销与变更应通过行政诉讼或复议程序。十八世纪以降，权力分立与制约构成了立宪主义的基本原理。

[38]有些学者运用实质既判力代替实质存续力，只有功能及作出程序与判决类似的行政行为才具有实质既判力。[110] 湖北省兴山县人民法院（2007）兴民初字第190号民事判决书。[89] Vgl.Stephan Becker (Fn.55), S.59 f, S.66; Norbert Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1986, § 23,Rdn.42. 有学者进一步将确认性行政行为区分为创设性确认行政行为（konstitutiv-feststellende Verwaltungsakte）与宣示性确认行政行为（deklaratorisch-feststellende Verwaltungsakte），并排除了后者的构成要件效力，Vgl.Michael Randak (Fn.33),S.37 f。[80]而在行政行为存在生效附款时，行政行为的构成要件效力则相应延后。

理论上对于行政行为构成要件效力最为系统的介绍来自赵宏教授。[56] Christian Bumke,Verwaltungsakten,in:Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.),Grundlagen des Verwaltungsrechts,Bd.II,2.Aufl.,2012,§ 35,Rn.215. [57] Vgl.Harald Kracht (Fn.42), S.177 f. [58] Vgl.Hans-Uwe Erichsen/Ulrich Knoke, Bestandskraft von Verwaltungsakten, NVwZ 1983,185(188). [59] Vgl.Franz Knöpfle (Fn.22), S.225. [60] BVerfGE 60, 253(267ff.). [61]《宪法》第3条第2款：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

构成要件效力的界限具体是指何种类型的行政行为以何种内容、在何时、对何种主体产生拘束效果。在具体的制度实践中，行政行为的构成要件效力往往会受到诸多限制：其一，在权利滥用的场合，如以欺诈的方式获得许可，往往要否认构成要件效力的存在。

[5]二是立足于行政诉讼法，通过寻求具体的诉讼规范以解决此类争议。[90] 无可否认，形成性行政行为与确认性行政行为均是行政机关将抽象的法律在个案中予以拘束性具体化的产物。[74]而司法实践有时似乎更倾向于认为，具备形式存续力后，构成要件效力方可对其他国家机关产生拘束效果。[18] Vgl.Karl Kormann, System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte: Verwaltungs- und prozeßrechtliche Untersuchungen zum allgemeinen Theil des öffentlichen Rechts,1910(Manuldruck 1925), S.199. [19] Karl Kormann, a.a.O, S.200. [20] Vgl.Karl Kormann, Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, JöR 7(1913),14. [21] Karl Kormann, a.a.O, S.14 f ;Karl Kormann, Besprechung von Friedrich Stein, Grenzen und Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, AöR 30(1913), 256. [22] Franz Knöpfle, Tatbestands- und Feststellungswirkung als Grundlage der Verbindlichkeit von gerichtlichen Entscheidungen und Verwaltungsakten, BayVBl 8(1982), 226. [23] Vgl.Fritz Fleiner, Institution des Deutschen Verwaltungsrechts,3.Aufl.,1913,S.18 f; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1929, S.16 ff.; Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd.I, Allgmeiner Teil,10.Aufl.,1973,S.105 f. [24] BVerwGE 10,209 (211ff.); 11, 249 (251ff.). [25] Vgl.Max-Jürgen Seibert, Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989,S. 69 ff; Gerhard Sehnert, Die Bindungswirkung der Einkommensfeststellung eines Sozialversicherungsträgers, NZS 9(2000), 439. [26] Hartmut Maurer/Christian Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht,19.Aufl.,2017, § 10,Rdn.20. [27] Vgl.Eisenmenger,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 20,Rdn.53. [28] Vgl.Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz,17.Aufl.,2016, § 43,Rdn.19. [29] Vgl.Erbguth/Guckelberger,Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht,9.Aufl.,2018,§ 13,Rdn.3; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch,Verwaltungsverfahrensgesetz mit Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz, 2.Aufl.,2016, § 43,Rdn.29. [30] 不过也有少数学者主张，行政行为的存在与规制内容几乎难以区分，Vgl.Ruffert,in:Erichsen/ Ehlers(Hrsg.),Allgemeines Verwaltungsrecht,14.Aufl.,2010, § 22,Rdn.19. [31] Vgl.Kopp/Ramsauer (Fn.28), § 43,Rdn.24; Max-Jürgen Seibert (Fn.25), S.71 ff; Wolfgang Löwer, Funktion und Begriff des Verwaltungsakts, JuS 1980,805(806); Fritz Ossenbühl, Die Handlungsformen der Verwaltung, JuS 1979,681(683). [32] Vgl.Jörn Ipsen, Verbindlichkeit, Bestandskraft und Bindungswirkung von Verwaltungsakten - Versuch einer begrifflichen Klärung, Die Verwaltung 17(1984), 176 ff. [33] Vgl.Michael Randak, Bindungswirkungen von Verwaltungsakten, JuS 1(1992),37; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9.Aufl.,2018, § 43,Rdn.137 ff. [34] Vgl.Franz Knöpfle (Fn.22), S.228 f. [35] Vgl.Jörn Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht,10.Aufl.,2017, § 10, Rdn.714c. [36] Vgl.Jürgen Fluck, Die Legalisierungswirkung von Genehmigungen als ein Zentralproblem öffentlich-rechtlicher Haftung für Altlasten, VerwArch 79(1988), 408 f;Franz-Josepf Peine, Legalisierungswirkung, JZ 1990,201(208 f); Jannis Broscheit, Rechtswirkungen von Genehmigungsfiktionen im Öffentlichen Recht,2016,S.99. [37] Ernst Forsthoff (Fn.23),S.253. [38] Vgl.Hartmut Maurer/Christian Waldhoff (Fn.26), § 10,Rdn.17 ff. [39] Vgl.Korte,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 50,Rdn.12. [40] Vgl.Detlef Merten, Bestandskraft von Verwaltungsakten, NJW 1983,1993(1996 f). [41] 联邦行政法院在2010年的一则判决中甚至将构成要件效力与实质存续力等同：诉讼期限经过的行政行为的存续力不仅包括形式存续力，也包括实质的（构成要件）效力，即行政行为作为其他国家机关决定的基础，Vgl.BVerwGE 136,119。其次，不受行政行为的拘束会导致矛盾行为的出现，这本身就是对法安定性的破坏。[70]而构成要件效力的拘束效果正是以禁止废除为基础的禁止偏离：首先，构成要件效力的前提是，对行政行为无废除权限的其他国家机关和法院无权对其进行撤销。

所以从解释论的角度出发，可以从《行政复议法》第28条、《行政复议法实施条例》第46条以及《行政诉讼法》第70条等为构成要件效力提供部分实定法依据。[111] 参见王远明、唐英：公司登记效力探讨，《中国法学》2003年第2期，第91-92页。

[63] 上述宪法维度的权力分立和行政系统内的权限分配意味着，对行政行为效力或法效果的否认一般也须由法律规定的主体作出。[18]国家行为所具有的这种概括的拘束性不仅及于受行政行为影响的臣民，也及于作出行政行为的国家。

在界定构成要件效力时，诸多理论事实上并不明确区分行政行为的存在及其规制内容，所以通常讨论的构成要件效力实际上包含两层含义：一是行政行为的存在事实对其他国家机关的拘束（狭义的构成要件效力），二是行政行为的内容对于其他国家机关的拘束（广义的构成要件效力）。也就是说，确认性行政行为仅包含程序法上的意思表示、只涉及程序法上的法效果——对法律进行拘束性的具体化，作出确认性行政行为的行政机关对于既存的法律状态只是进行确认。

可以看出，民事判决的构成要件效力并不依赖诉讼两造或法院的意志，而是基于法律的规定自动产生，且与判决的存在密切关联。其次，基于法秩序的一致性，只要行政行为并非无效，由于相关程序标的已经被有权机关预先决定，则其他国家机关只得尊重其有效存在，将其作为自身判断和决定的构成要件。先决问题是作为案件主要问题或本案争议前提的法律问题。瓦赫运用这一语词主要想解释下列情形：除具有既判力外，民事判决有时也可作为法律的构成要件，从而成为其他法律效果的前提。

林锡尧认为，构成要件效力可以在公定力的内涵中得到表达，参见林锡尧：《行政法要义》，台湾元照出版公司2006年版，第305-310页。[14] Vgl.Clausing, in:Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung,34.Aufl.,2018,§ 121 Rn. 38。

而这种权限与事务管辖分工理应得到其他行政机关的尊重与承认，否则，基于事务管辖差异而划分的不同行政机关就失去区分的必要，而由立法者所形塑的行政（管辖）秩序也会随之紊乱。[1]但我国学界目前对于行政行为公定力的讨论仍停留在抽象的概念描述，并未发展出精致细密的理论体系，遑论适用。

但实际上，第二种进路却是我国学者目前关注的重点。与之相对的是，形成性行政行为既是程序法也是实体法上的意思表示。

[75] BVerwG NJW 1976, 1987 (1988);BVerwG NJW 1987, 1713(1714); BVerwG NVwZ 1995, 170(171); BGHZ NJW 1991,700(701); BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12;Daniela Schroeder (Fn.55),S.290. [76] Christian Bumke,in:Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.),Grundlagen des Verwaltungsrechts Band II Informationsordnung·Verwaltungsverfahren·Handlungsformen,2.Aufl.,2012,§ 35,Rn.214. [77] Vgl.Veronika Schweikert, Der Rechtswidrigkeitszusammenhang im Verwaltungsvollstreckungsrecht,2013,S.88 f. [78] Vgl.Kopp/Ramsauer (Fn.28), § 43,Rdn.21. [79] Vgl.Max-Jürgen Seibert (Fn.25), S.180 ff. [80] BVerwGE 4, 317(331);BVerwGE 59, 310(315);BVerwGE 140, 311 = NVwZ 2012, 707. [81] Vgl.Kopp/Ramsauer (Fn.28), § 43,Rdn.23; Schemmer (Fn.29),§ 43,Rdn.28. [82] 参见李建良：行政处分的构成要件效力与行政争讼，《月旦法学杂志》第86期（2002年7月），第25页。[16] Vgl.Gerhard Lüke, Die Bindungswirkung im Zivilprozess, JuS 11(2000), 1046. [17] 科曼所称的国家行为（Staatsakt）不仅包括行政行为，也包括司法行为。与其他证据相比，确认性行政行为仅具有较高的证明效力，如若存在相反证据，法院当然应否认行政行为在民事诉讼中对法院具有拘束作用。[37]相对主流的观点如毛雷尔将实质存续力理解为通过形式存续力得以强化的拘束力，即受限制的废除可能性。

早期由于以科曼为代表的部分学者将构成要件效力与形成效力混同，因而学说多主张只有形成性行政行为才具有构成要件效力。施泰因主张，包括民事判决、刑事判决以及行政行为在内的所有国家行为都可因法律的明确规定而作为构成要件，从而具有构成要件效力。

[69] Vgl.Daniela Schroeder (Fn.55), S.219 ff. [70] Vgl.Jannis Broscheit (Fn.36),S.89 f. [71] Vgl.Sachs (Fn.33), §43,Rdn.41;Matthias Ruffert (Fn.30), § 22,Rdn.17. [72] BVerwG NVwZ 1987, 496 f. [73] Vgl.Hans-Uwe Erichsen/Ulrich Knoke, Bestandskraft von Verwaltungsakten, NVwZ 1983, 185(189);Jan Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz,3.Aufl.,2013, §43,Rdn.4; Kopp/Ramsauer (Fn.28), § 43,Rdn.23;Adolf Rebler (Fn.52),S.1279. [74] Vgl.Detlef Merten (Fn.40),S.1997;Fritz Wihelms, Zur Tatbestandswirkung von Verwaltungsakten, NJ 8(2005), 343; Sachs (Fn.33), § 35,Rdn.106.支持此说的中文相关见解，参见林腾鹞：《行政法总论》，台湾三民书局2012年版，第486页。经由科曼引介与转义的行政行为构成要件效力，与判决的构成要件效力产生了明显的差异：其一，科曼补充和拓展了原本狭义的构成要件效力，构成要件效力不再是依附于法律规定的附随效果，而是与行政行为的内容密切相关。

对后者，法院应直接承认行政行为的效力，不得对其审查。行政行为的废除存在着两种可能性：由复议机关或法院予以撤销，以及行政行为的作出机关依职权撤销或撤回等。

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